1. Définir l'accord d'origination
Une proposition non sollicitée commence en dehors d’une demande du gouvernement. Un acteur privé identifie un besoin en infrastructure ou propose une solution et demande à l'autorité publique de l'évaluer. La proposition peut contenir une innovation utile, mais le montage à lui seul ne suffit pas à établir que le projet est nécessaire, abordable, finançable ou mieux réalisé sous forme de PPP. L'autorité doit prendre ces décisions dans le cadre de son propre processus de gouvernance.
La Banque mondiale et le PPIAF décrivent les propositions non sollicitées comme une exception à l'initiative publique et préviennent qu'elles peuvent détourner des ressources des priorités gouvernementales, réduire la concurrence et créer des problèmes de transparence. Leurs orientations politiques placent donc la soumission, l’évaluation, le développement de projets et la passation des marchés dans un processus public défini. [1] La contribution de l'initiateur est reconnue, mais la puissance publique reste responsable de la décision du projet.
L'accord doit être explicite dès l'admission. L'initiateur fournit un ensemble défini d'informations et accepte que le gouvernement puisse rejeter, reporter, reconcevoir ou procéder à un appel d'offres sur le projet. L'autorité protège les informations confidentielles convenues, indique comment elle peut utiliser le matériel du projet et divulgue toute récompense disponible si le projet se poursuit. Aucune des parties ne doit s’appuyer sur une attente informelle selon laquelle l’initiateur recevra le contrat.
La direction doit distinguer trois questions. La proposition mérite-t-elle d’être évaluée ? L’autorité doit-elle développer le projet ? Comment attribuer un contrat ? Une réponse favorable à un moment donné ne décide pas du suivant. Séparer les questions protège l’autorité d’une dérive des engagements et aide l’initiateur à comprendre quand des dépenses supplémentaires sont menacées.
L’objectif directeur est de préserver l’initiative privée utile sans compromettre la valeur publique. Le processus a besoin de suffisamment de protection pour soutenir une création crédible, de suffisamment de concurrence pour tester le prix et la qualité, et de suffisamment de divulgation pour résister à un examen minutieux ultérieur.
2. Définir les objectifs et la portée de la politique
Un gouvernement devrait indiquer pourquoi il accepte les propositions non sollicitées. Les objectifs possibles incluent la découverte des besoins en infrastructures, l’obtention de solutions basées sur la technologie, l’accélération de projets qui correspondent aux priorités établies ou l’accès aux capacités de développement qui manquent au secteur public. Une déclaration générale selon laquelle le gouvernement accueille favorablement les idées donne des indications limitées aux promoteurs et aux évaluateurs.
La portée doit identifier les secteurs éligibles, la taille des projets, les formes de soutien public et les circonstances exclues. Les propositions doivent généralement être exclues lorsque le projet est déjà en cours de passation des marchés, qu'il est substantiellement préparé pour la passation des marchés ou qu'il est conçu principalement pour contourner une voie concurrentielle annoncée. Les lignes directrices de la Banque mondiale recommandent une définition qui sépare une véritable initiative privée d'une tentative de reconditionnement d'un projet public. [1]
La politique devrait également déterminer si les soumissions sont acceptées en continu ou pendant les fenêtres. Un canal continu peut capturer des idées urgentes, mais peut surcharger l’autorité et créer un traitement inégal. Les fenêtres permettent de comparer les propositions aux priorités et à la capacité d'évaluation disponible. Le choix doit correspondre aux ressources institutionnelles.
Les exigences minimales de soumission devraient être suffisantes pour la sélection sans obliger le promoteur à financer la pleine faisabilité avant que l'autorité n'ait exprimé son intérêt. Le package initial peut couvrir le besoin public, la solution proposée, la nouveauté, les terrains et les permis, le coût indicatif, le concept de revenus, le soutien gouvernemental demandé, la capacité de livraison, les conflits et les éléments exclusifs. Une étape détaillée ultérieure peut nécessiter des travaux d’ingénierie, environnementaux, financiers et juridiques.
L'autorité devrait publier les critères d'évaluation, les droits de décision, les délais indicatifs, la responsabilité en matière de coûts et les conditions de confidentialité. Le cadre de l'Ontario, par exemple, identifie la portée, les avantages pour le public, l'alignement sur les priorités, la viabilité technique et commerciale et l'optimisation des ressources là où un financement gouvernemental est requis. [8] Un cadre actif doit respecter la loi régissant les marchés publics.
3. Cartographier la transaction contrôlée par étapes
La transaction devrait passer par des portes contrôlées plutôt que par une négociation bilatérale prolongée. La première porte confirme l’exhaustivité administrative et l’éligibilité. Porte deux écrans : adéquation stratégique, besoin du public, nouveauté et viabilité plausible. La troisième porte autorise le développement détaillé du projet selon des conditions écrites. La porte quatre approuve le projet et l’itinéraire d’approvisionnement. La porte cinq organise la compétition ou l'exception approuvée. La porte six atteint l’attribution du contrat et la clôture financière.
Chaque porte doit avoir un décideur responsable, des exigences en matière de preuves et un résultat enregistré. Le promoteur doit savoir s'il peut poursuivre les travaux, quelles informations le gouvernement peut divulguer, quels coûts peuvent donner droit à une compensation et quelles conditions pourraient mettre fin au processus. L'autorité doit savoir ce qu'elle a et ce qu'elle n'a pas approuvé.
La phase de développement du projet mérite un contrôle particulier car les informations et les dépenses augmentent rapidement. L'autorité peut utiliser les études du promoteur, commander des travaux indépendants ou répartir les responsabilités. Les études d’intérêt public telles que l’évaluation des besoins, l’abordabilité, l’impact environnemental, les risques financiers et les options de passation de marchés devraient rester sous le contrôle du public même lorsque le promoteur fournit des intrants.
Avant d'approuver le marché, l'autorité doit confirmer que le projet est conforme aux plans d'infrastructure, passe les tests économiques et fiscaux, dispose d'un itinéraire de livraison légal et peut attirer un groupe de soumissionnaires crédibles. La décision doit identifier quelle valeur découle du concept original et quelle valeur doit encore être découverte grâce à la concurrence.
Cadre original. Un processus en direct doit suivre les règles applicables en matière de passation des marchés, de PPP, fiscales et de propriété intellectuelle.
4. Filtrez avant d'engager des ressources de développement
L'examen initial devrait déterminer si la proposition justifie un travail plus approfondi. Il ne faut pas tenter d’en achever la faisabilité. L’autorité devrait tester l’alignement stratégique, l’additionnalité, l’intérêt public, la faisabilité juridique apparente, la capacité du sponsor, le soutien demandé et les alternatives évidentes. Une proposition qui dépend d’un site indisponible, d’un tarif interdit ou d’une garantie souveraine non financée ne devrait pas nécessiter des mois de travail détaillé.
La nouveauté nécessite une définition précise. Un actif familier ne devient pas innovant parce que le promoteur utilise une étiquette différente. La nouveauté peut provenir d’une technologie protégée, d’un nouveau modèle de service, d’une combinaison inhabituelle d’actifs, d’une source de financement liée au concept ou à l’accès à la terre ou à des droits que le gouvernement ne peut pas facilement reproduire. L'autorité devrait vérifier si la caractéristique revendiquée est véritablement nécessaire au résultat public.
L'examen doit comparer la proposition avec le pipeline d'infrastructures approuvé et des alternatives raisonnables hors PPP. La CNUDCI déclare qu'une proposition spontanée ne devrait pas remplacer la propre évaluation par le gouvernement des besoins en infrastructures et la préparation du projet. [4] La proposition peut déclencher une évaluation, mais elle ne peut pas fournir sa propre conclusion d’intérêt public.
La capacité du sponsor doit être testée au niveau requis pour le rôle de développement proposé. L’initiateur peut être une entreprise technologique, un développeur, un fonds, un entrepreneur ou un consortium. Il doit divulguer la propriété, la capacité financière, l’expérience pertinente, les conflits, l’exposition aux sanctions et le rôle prévu. La capacité d’initier n’établit pas nécessairement la capacité de financer, de construire ou d’exploiter.
Le dossier d'examen préalable doit indiquer pourquoi le projet avance, ce qui reste non vérifié et quelles ressources publiques sont autorisées. Les raisons du refus doivent être documentées de manière cohérente. Un processus qui maintient silencieusement les propositions pendant des années crée une incertitude pour l'auteur et affaiblit la responsabilité.
5. Classer les informations avant leur divulgation
Les informations sur le projet doivent être classifiées avant que le gouvernement ne les utilise. La propriété intellectuelle de base comprend la technologie, les logiciels, les méthodes et le savoir-faire développés indépendamment de la proposition. Les informations exclusives spécifiques au projet peuvent inclure une nouvelle configuration, une conception protégée ou un ensemble de données assemblé en privé. Les informations d'intérêt public comprennent les besoins en services, les exigences de production, les conclusions environnementales, les contraintes d'accessibilité financière et d'autres éléments nécessaires à un approvisionnement équitable.
L'autorité doit demander une version marquée confidentielle et une version de divulgation. Le promoteur doit identifier le fondement juridique et commercial de chaque restriction revendiquée. La confidentialité totale de l’ensemble de la proposition empêche tout examen minutieux et peut rendre la concurrence impossible. La propriété publique généralisée de chaque soumission peut dissuader l’innovation légitime.
Les conditions d'admission doivent indiquer comment le gouvernement peut évaluer, copier, partager et conserver le matériel. Les conseillers externes, les auditeurs et les organes de décision peuvent avoir besoin d’un accès sous réserve d’obligations de confidentialité. Les termes devraient également aborder la loi sur la liberté d'information, les ordonnances des tribunaux, la divulgation réglementaire et la conservation des dossiers. Le gouvernement devrait éviter de promettre le secret au-delà de ses pouvoirs légaux.
Avant l'appel d'offres, l'autorité et le promoteur doivent convenir quelles informations peuvent être divulguées aux soumissionnaires, quel matériel fera l'objet d'une licence pour le projet et quel élément protégé restera en dehors du dossier d'appel d'offres. Lorsqu’une technologie exclusive est essentielle et qu’il n’existe aucun substitut raisonnable, l’analyse de l’approvisionnement peut justifier une exception limitée. La CNUDCI recommande de tester cette conclusion de manière objective et transparente. [4]
La classification doit être conservée dans un registre d'information. Chaque élément doit avoir un propriétaire, une source, une base de confidentialité, des utilisateurs autorisés, une décision de publication et une date d'expiration ou de révision. Ce registre relie la protection de la propriété intellectuelle à un processus de passation de marchés opérationnel.
| Cours d'information | Contenu typique | Traitement par défaut | Utilisation des achats | Contrôle requis |
|---|---|---|---|---|
| Propriété intellectuelle de base | Technologie, logiciels, méthodes et savoir-faire existants | L'auteur conserve la propriété | Licence seulement si nécessaire | Calendrier des droits et conditions de licence |
| Matériel exclusif spécifique au projet | Nouvelle configuration, conception protégée ou ensemble de données privé | Protéger jusqu’à ce que les droits soient convenus | Divulguer uniquement dans la mesure autorisée | Décision de confidentialité et piste d’audit |
| Etudes d'intérêt public | Besoin, options, abordabilité, preuves environnementales et sociales | Contrôlé par l'autorité ou validé de manière indépendante | Fournir équitablement aux soumissionnaires | Examen indépendant et enregistrement des sources |
| Informations sur l'appel d'offres | Spécification des résultats, projet de contrat et méthode d’évaluation | Matériel de marchés publics | Égalité d'accès | Salle de données contrôlée et journal des requêtes |
| Matériel créé par le soumissionnaire | Propositions techniques et commerciales concurrentes | Protégé par les règles de passation des marchés publics | Évaluation uniquement | Politique d’accès et de rétention séparée |
Cadre original. Les droits et la divulgation dépendent de la loi en vigueur et des documents négociés.
6. Utiliser un accord de développement de projet
Un accord de développement de projet devrait régir les travaux détaillés après sélection. Il doit définir la portée, les livrables, les normes, le calendrier, les responsabilités, les approbations, les enregistrements de coûts, les droits d'information, les conflits, la résiliation et la future voie d'approvisionnement. L'accord ne devrait pas promettre l'attribution d'un contrat.
L'autorité doit conserver le contrôle des décisions d'intérêt public. L’initiateur peut préparer des études techniques, une analyse de marché et un modèle financier, tandis que l’autorité commande ou contrôle l’évaluation des besoins, l’analyse de l’optimisation des ressources, l’examen budgétaire et la conception des marchés publics. Les conseillers indépendants peuvent tester des hypothèses et supprimer l’asymétrie de l’information.
Le coût du traitement doit être indiqué avant la dépense. L'accord peut définir les catégories éligibles, les budgets approuvés, les normes de passation des marchés, les droits d'audit et les plafonds. Les charges liées aux parties liées, les coûts de financement, les dotations aux frais généraux et les primes de réussite nécessitent un traitement explicite. Un initiateur ne devrait pas être en mesure de créer une demande de remboursement à travers un travail non approuvé.
L'accord doit contenir un chemin de résiliation. Le gouvernement peut s'arrêter parce que le projet n'est pas réalisable, perd la priorité, devient inabordable, ne peut pas obtenir les approbations ou ne peut pas soutenir la concurrence. L'initiateur peut s'arrêter si le gouvernement modifie la portée au-delà de l'engagement de développement convenu. Les conséquences devraient concerner l’utilisation des informations, la survie de la licence, les coûts remboursables et le transfert.
Les conflits doivent être gérés dès le départ. Un conseiller préparant l'évaluation publique ne doit pas également optimiser l'offre de l'initiateur. Le personnel de l'autorité qui reçoit des informations confidentielles doit respecter les contrôles d'accès. L'équipe de développement et l'équipe d'évaluation des achats peuvent devoir être séparées, en particulier lorsque l'initiateur a défini les spécifications des résultats.
7. Définir les coûts de développement éligibles
Le remboursement des frais de développement peut protéger la valeur d’origine sans modifier l’évaluation des offres. Il récompense une partie définie du travail vérifié si le gouvernement adopte le projet et qu'un autre soumissionnaire l'emporte. Le soumissionnaire retenu peut financer le paiement via le prix du contrat, ou le gouvernement peut le payer directement. Le choix affecte l’abordabilité, les besoins de trésorerie des soumissionnaires et le traitement fiscal.
Le coût éligible doit correspondre au développement du projet utilisable. Cela peut inclure des études techniques, environnementales, juridiques, financières et des parties prenantes approuvées qui sont transférées à l'autorité et à la passation des marchés. Cela devrait exclure le lobbying, le développement commercial ordinaire, la préparation des offres après le début de la passation des marchés, la portée non approuvée et les coûts non étayés par des dossiers.
La base de remboursement doit être auditée de manière indépendante. Le coût à lui seul ne prouve pas la valeur. Une étude sur laquelle on ne peut pas se fier, qui est reproduite par un travail indépendant ou qui reste exclusive peut justifier un remboursement limité, voire inexistant. L'autorité devrait évaluer l'utilité, la qualité, la transférabilité et le respect du budget approuvé.
Un plafond protège l’abordabilité publique et l’entrée concurrentielle. Les directives de la BERD considèrent l'indemnisation des coûts de développement comme un petit pourcentage du coût du projet, les réglementations déterminant le maximum et la partie responsable. [7] Un plafond réel doit suivre des preuves, la loi locale et des tests de marché plutôt qu'un pourcentage générique.
Les déclencheurs de paiement doivent être précis. Les déclencheurs possibles incluent l'attribution du contrat à un autre soumissionnaire, la clôture financière, l'annulation de l'autorité après l'adoption ou l'utilisation par le gouvernement des études dans le cadre d'un autre marché. Différents déclencheurs peuvent produire des quantités différentes. Le remboursement ne doit pas récompenser une mauvaise conduite, une fausse déclaration importante ou le non-respect de l’accord de développement.
8. Comparez les incitations des initiateurs
Les incitations disponibles affectent la concurrence différemment. Le remboursement des frais de développement protège les dépenses vérifiées et laisse le score inchangé. La présélection automatique donne à l'initiateur l'accès au concours final s'il répond aux critères de qualification énoncés. Un bonus d'enchère ajoute des points d'évaluation ou une préférence de prix. Un challenge suisse permet à l'initiateur d'améliorer sa proposition après réception d'offres concurrentes. Un droit d'égalisation permet à l'initiateur d'égaler la meilleure offre concurrente.
L'autorité devrait évaluer l'incitation à l'aune de quatre critères : si elle encourage l'origination utile, si les concurrents peuvent encore gagner, si les soumissionnaires peuvent fixer le prix de la règle et si l'attribution finale reste défendable. Une incitation qui semble modeste peut avoir un effet comportemental important si les concurrents s'attendent à ce que l'auteur utilise son travail comme une option gratuite.
La présélection automatique préserve la participation mais ne doit pas renoncer à la qualification technique ou financière. Une prime de soumission peut être transparente si sa taille est fixe et modeste, mais elle affaiblit la comparaison pure des prix et peut surcompenser la faiblesse de l'origination. Une contestation suisse ou un droit d'égalisation peut supprimer les efforts des soumissionnaires, car un concurrent doit révéler une offre gagnante avant que l'initiateur ne décide de l'égaler.
La boîte à outils de la Banque mondiale place la négociation directe et le droit de contrepartie à l’extrémité la plus distorsive du spectre des incitations. [1] L'autorité devrait privilégier le mécanisme le moins distorsif qui résout le problème de l'origine vérifiée. Une protection plus étendue nécessite des preuves plus solides démontrant que le projet ne pourrait autrement être réalisé.
| Mécanisme | Protection de l'origine | Effet sur la concurrence | Visibilité des coûts publics | Contrôle principal |
|---|---|---|---|---|
| Remboursement des frais vérifiés | Protège les œuvres transférables approuvées | Limité si le score reste neutre | Élevé lorsque le plafond et le payeur sont divulgués | Audit indépendant des coûts et de l’utilité |
| Présélection automatique | Protège l’accès à l’étape finale de l’offre | Modéré; l'auteur est toujours en compétition | Haut | Seuil de qualification complet |
| Bonus d'enchère | Améliore le score d'évaluation de l'initiateur | Modéré à élevé selon la taille | Élevé si la formule est publiée | Modeste bonus fixe et test de sensibilité |
| Défi suisse | Donne une opportunité d’amélioration finale | Haut; les concurrents peuvent réduire leurs efforts | Moyen | Calendrier strict et divulgation complète |
| Droit de correspondre | Permet à l'initiateur d'égaler la meilleure offre | Haut; peut décourager l'entrée | Moyen | À éviter sauf si la loi et des preuves exceptionnelles le soutiennent |
| Négociation directe | Protège le chemin vers l'attribution | Supprime les appels d'offres | Faible sans références indépendantes | Exception légale étroite et test de valeur indépendant |
Cadre original. Les notes sont qualitatives et nécessitent un examen des marchés publics spécifique à la juridiction.
9. Évitez un droit de contrepartie non tarifé
Un droit d’égalisation modifie l’économie des enchères. Un soumissionnaire concurrent peut dépenser des sommes considérables pour élaborer une offre conforme et finançable et néanmoins perdre une fois que l'initiateur a observé le meilleur prix et l'a égalé. L'initiateur détient une option sur les efforts des concurrents. Les soumissionnaires rationnels peuvent refuser de participer, dépenser moins en innovation ou inclure la probabilité de perte dans leur prix.
L'autorité devrait évaluer la réaction du marché avant de sélectionner ce mécanisme. La question pertinente n’est pas de savoir si le droit paraît équitable à l’auteur. Il s’agit de savoir si suffisamment de soumissionnaires qualifiés investiront dans le cadre de la règle pour créer un test crédible de prix et de qualité. L'enquête de marché devrait interroger les soumissionnaires sur les coûts d'approbation, de diligence, de financement et de consortium, ainsi que sur leurs chances d'attribution.
Si la loi exige un droit à l'appariement, la procédure doit définir ce qui doit être assorti. Le prix à lui seul peut s'avérer insuffisant lorsque les offres diffèrent en matière de répartition des risques, de performances techniques, de certitude de financement, de coût du cycle de vie ou de soutien public. Une correspondance vaguement définie peut donner lieu à un litige ou à une attribution qui ne reproduit pas l'offre supérieure.
Le calendrier devrait empêcher une renégociation sélective. Le donneur d'ordre ne devrait recevoir que les informations nécessaires pour exercer son droit et devrait disposer d'un délai court et fixe. Les changements importants après l'appariement devraient déclencher les mêmes contrôles que ceux qui s'appliquent à tout soumissionnaire préféré. L'autorité devrait publier le mécanisme avant la préparation des offres.
Le remboursement des frais ou la présélection automatique offriront souvent une meilleure protection. Ils compensent ou préservent l'accès sans accorder d'option finale sur le travail d'un autre soumissionnaire.
10. Concevoir un défi concurrentiel crédible
Le défi concurrentiel devrait commencer une fois que le gouvernement aura converti le concept en une exigence de production publique. L'offre doit décrire le service requis, les performances, la répartition des risques, le support, la position du terrain, le calendrier de passation des marchés et l'évaluation. Il doit divulguer les informations sur le projet de manière égale tout en respectant les droits légitimes protégés.
Le délai de réponse doit refléter la complexité de la diligence et du financement. Une courte fenêtre de défi peut créer une apparence de compétition tout en laissant seul l'auteur en mesure de soumettre sa candidature. Les soumissionnaires doivent avoir accès aux données, aux sites, aux interfaces des autorités, aux conseillers et aux prêteurs. Ils ont également besoin de suffisamment de temps pour la formation du consortium et les approbations.
La qualification doit être proportionnée. Les critères copiés à partir des informations d'identification de l'expéditeur peuvent exclure des alternatives performantes. L'autorité doit vérifier si les exigences en matière d'expérience sont liées au risque réel de livraison et si une capacité équivalente peut être admissible. Les spécifications techniques doivent exprimer les résultats lorsque cela est possible afin que des solutions concurrentes puissent émerger.
La méthode d'évaluation doit comparer la valeur publique tout au long de la vie. Le prix, le soutien public, la performance des services, la résilience technique, la certitude du financement, le transfert des risques et la délivrabilité peuvent tous avoir leur importance. Les critères et les pondérations doivent être publiés et appliqués de manière cohérente. Les clarifications ne devraient pas permettre à un soumissionnaire de repenser le projet en privé.
L’autorité doit prévoir une seule offre ou aucune offre. Une seule offre recevable n’établit pas de valeur concurrentielle. Le processus peut nécessiter une analyse comparative indépendante, des limites de renégociation, un nouvel appel d'offres ou une annulation. Le dossier de passation du marché doit expliquer comment l'autorité a testé la valeur et pourquoi la procédure reste justifiée.
11. Construire une salle de données à information égale
La concurrence dépend de la symétrie de l’information. L’autorité doit établir une salle de données contrôlée contenant les preuves de faisabilité approuvées, les registres du site et des terrains, les enquêtes, les informations environnementales, les données sur la demande ou les services, les projets de contrats, les conditions de soutien public et les dépendances matérielles de l’autorité. Les soumissionnaires devraient recevoir la même version en même temps.
La salle de données doit distinguer les garanties autorisées des informations fournies sans confiance. Des clauses de non-responsabilité excessives peuvent rendre les offres conditionnelles et déplacer les coûts de diligence vers le prix. Les garanties trop étendues peuvent exposer le gouvernement à des réclamations pour des raisons dont il n'a pas connaissance. L'attribution doit suivre quelle partie peut enquêter et contrôler les informations.
Les questions et réponses doivent être enregistrées et divulguées à tous les soumissionnaires, sauf si une question contient une propriété intellectuelle spécifique au soumissionnaire. L'équipe d'approvisionnement doit décider si le problème sous-jacent nécessite encore une clarification commune. Les orientations bilatérales privées peuvent donner lieu à des interprétations inégales du même contrat.
L'implication de l'initiateur nécessite des contrôles supplémentaires. Le personnel qui a travaillé avec lui pendant le développement peut posséder des informations sur son approche. L'autorité doit séparer les équipes le cas échéant, enregistrer les contacts et fournir aux concurrents toutes les informations importantes sur le projet qui peuvent légalement être divulguées. Toute technologie protégée retenue par l'initiateur doit être clairement en dehors des spécifications communes, à moins que le marché n'exige une utilisation sous licence.
L’index final de la dataroom doit faire partie du dossier de transaction. Il prend en charge la fiabilité des soumissionnaires, l’interprétation des contrats et l’examen ultérieur des litiges.
12. Gérer les conflits et les examens indépendants
Les propositions non sollicitées créent une asymétrie structurelle de l’information. L'auteur connaît le concept et peut avoir influencé les hypothèses. L'autorité peut dépendre du travail de l'auteur avant de disposer de conseillers ou de budget. L’examen indépendant constitue donc un contrôle essentiel plutôt qu’un exercice d’assurance facultatif.
Les conseillers techniques doivent tester la conception, le coût, les performances et les alternatives. Les conseillers financiers doivent tester les revenus, le financement, le soutien public, l’abordabilité et le rapport qualité-prix. Les conseillers juridiques doivent examiner l'autorité, la voie d'approvisionnement, la propriété intellectuelle, les terrains, les permis et l'attribution des contrats. Les spécialistes environnementaux et sociaux doivent évaluer les impacts et les approbations applicables.
L’indépendance du conseiller doit être documentée. Les entreprises qui ont aidé l’initiateur ne devraient pas valider le même travail pour le gouvernement. Les soumissionnaires potentiels et leurs affiliés peuvent avoir des conflits. L'autorité devrait exiger des divulgations, des obstacles à l'information et un remplacement lorsqu'un conflit ne peut être géré.
Les organes décisionnels devraient recevoir à la fois le dossier de l'auteur et l'évaluation indépendante. Les différences doivent être conciliées ou présentées clairement. L'autorité doit identifier les hypothèses qui restent incertaines et indiquer comment les marchés publics les testeront.
La gouvernance doit également aborder le contact politique. Les réunions, instructions et engagements matériels doivent être enregistrés selon le processus autorisé. Le parrainage de hauts responsables peut aider à résoudre des problèmes intergouvernementaux, mais il ne doit pas contourner les contrôles d’évaluation ou d’approvisionnement.
13. Préserver la bancabilité grâce à la concurrence
Une voie concurrentielle peut préserver le noyau bancable d’une proposition non sollicitée tout en améliorant la découverte des prix. L'autorité doit identifier les caractéristiques dont dépend la faisabilité, telles qu'un site, un accord de prélèvement, un tarif, un paiement public, une licence, une interface technologique ou une séquence de construction. Ces caractéristiques doivent être validées avant l'appel d'offres et exprimées de manière cohérente dans les documents.
Les prêteurs ont besoin de clarté sur la validité juridique du marché public. Un processus vulnérable à une contestation peut retarder la clôture ou compromettre l’applicabilité. L'autorité devrait obtenir des conseils sur ses pouvoirs, les approbations requises, la divulgation et les recours. Les prêteurs soumissionnaires doivent comprendre l’incitation de l’initiateur et toute obligation de remboursement.
Les travaux de développement du projet doivent produire un scénario de référence sans enfermer les soumissionnaires dans une seule structure de financement. L'appel d'offres peut spécifier des hypothèses financières minimales, des limites de soutien public et des paramètres d'évaluation tout en permettant des solutions concurrentes en matière de dette, de capitaux propres et de risque. La comparabilité nécessite une base de modèle commune et des règles d'ajustement claires.
La certitude du financement devrait être évaluée au moyen de preuves plutôt que d’une lettre générique. L'évaluation peut prendre en compte la diligence du prêteur, les approbations de crédit, les modalités, les conditions, la couverture, les réserves obligatoires et les capitaux propres engagés. L'étape de l'enchérisseur préféré doit contrôler les changements entre l'offre et la clôture.
Lorsque l'initiateur possède une technologie essentielle, l'autorité doit déterminer si les concurrents peuvent l'accorder sous licence à des conditions divulguées ou proposer des produits de remplacement. Un appel d’offres qui nécessite un apport exclusif non disponible n’est pas véritablement compétitif. Une spécification de production technologiquement neutre peut préserver la concurrence tout en garantissant l’avantage public initial.
14. Mesurer l’exposition budgétaire avant la passation des marchés
Le gouvernement devrait évaluer l'impact fiscal du projet avant de choisir la voie de passation des marchés. Les paiements directs, les subventions, les garanties, les contributions foncières, les allégements fiscaux, les indemnités de licenciement et le remboursement des frais de développement peuvent tous créer une exposition publique. Une origine non sollicitée ne réduit pas la nécessité d’un examen du budget et de la dette.
Le FMI et la Banque mondiale PFRAM demandent qui initie le projet, qui contrôle l'actif, qui paie, quel soutien fournit le gouvernement et quel risque contractuel supporte le gouvernement. Il produit des résultats de trésorerie et de comptabilité d'exercice, une analyse de la viabilité de la dette et une matrice des risques budgétaires basée sur les intrants du projet et macroéconomiques. [6] L'autorité peut utiliser cette structure pour rendre visibles les risques retenus.
La compensation de développement doit apparaître dans le dossier fiscal même lorsque le soumissionnaire retenu la paie. Le coût peut entrer dans le prix du contrat et être finalement financé par des paiements gouvernementaux ou des tarifs d'utilisation. Un paiement d’annulation conditionnel doit être modélisé sous ses déclencheurs.
L'autorité devrait également mesurer le coût d'une faible concurrence. Une marge de financement plus importante, un prix de construction conservateur ou une innovation réduite peuvent dépasser la récompense visible de l'initiateur. L’analyse de scénarios doit donc comparer le coût public total attendu, la participation des soumissionnaires et le risque de livraison plutôt que de se concentrer uniquement sur le montant du remboursement.
L’approbation budgétaire doit indiquer le scénario central, les inconvénients, les expositions conditionnelles et la voie budgétaire. Il devrait rester valable jusqu'à la passation des marchés. Les modifications importantes apportées à la portée, au support ou à la répartition des risques doivent être soumises à approbation.
15. Évaluez la valeur et les offres séparément
L’évaluation du projet détermine si le projet doit aller de l’avant et si la réalisation d’un PPP est justifiée. L'évaluation des offres détermine quelle proposition conforme fournit le meilleur résultat selon la méthode approuvée. La combinaison des deux peut permettre à une offre forte de sauver un projet faible ou à un projet privilégié d'excuser une offre faible.
L'évaluation du projet doit couvrir les besoins stratégiques, les options, les arguments économiques, l'abordabilité, les impacts environnementaux et sociaux, le risque budgétaire et la capacité d'exécution. Les orientations de l’OCDE indiquent que le choix du mode de prestation doit être distinct des décisions d’achat et de financement afin de réduire les biais institutionnels et comptables. [3]
L'évaluation des offres doit utiliser des critères publiés et un comparateur commun. L’autorité devrait normaliser le soutien public, les hypothèses de financement, les exceptions fiscales, de calendrier et de risque. Il devrait vérifier si un prix bas dépend de qualifications ou d’hypothèses optimistes qui font supporter les coûts par le gouvernement.
La récompense de l'initiateur doit être appliquée exactement comme indiqué. Le remboursement des coûts ne devrait pas être pris en compte dans la notation. Un bonus doit être visible dans le calcul de l'évaluation. La présélection automatique ne devrait pas influencer la notation ultérieure. Tout départ doit être approuvé et documenté avant l’ouverture des offres.
Le rapport d'évaluation doit expliquer le résultat, les sensibilités importantes, les clarifications et les risques résiduels. Il doit enregistrer le traitement réservé à l'initiateur et confirmer que tous les soumissionnaires ont reçu des informations égales sur le projet.
Cadre original. Les trois décisions nécessitent des preuves et des approbations distinctes.
16. Répartir les risques d'annulation et d'échec des offres
Le processus doit indiquer ce qui se passe lorsque l'autorité arrête le projet, que la passation des marchés échoue ou que l'initiateur perd. Sans conséquences définies, chaque événement devient une négociation sous pression.
Lors de la sélection initiale, l'initiateur supporte normalement ses propres frais. Pendant le développement du projet, les travaux transférables approuvés peuvent devenir remboursables sous condition. Après le lancement de l'appel d'offres, tous les soumissionnaires supportent généralement leurs propres coûts, sous réserve de toute allocation exceptionnelle divulguée à l'avance. L'accord de développement doit identifier la transition entre ces étapes.
L'annulation provoquée par le gouvernement peut justifier le paiement des travaux approuvés si l'autorité les conserve et les utilise. L'annulation en raison de l'échec de la faisabilité du projet peut entraîner l'absence de paiement ou un montant limité, selon l'accord. Une mauvaise conduite de l'initiateur, une divulgation inexacte ou des dépenses non autorisées devraient réduire ou éliminer le remboursement.
Si le marché public ne produit aucune offre conforme, l’autorité doit en diagnostiquer la cause avant d’entamer une négociation directe. La portée, la répartition des risques, le calendrier ou le soutien public peuvent s'avérer non bancables. Négocier uniquement avec l’initiateur peut masquer ces faiblesses. Une offre révisée ou une refonte du projet peut être nécessaire.
Les procédures de contestation et de révision devraient rester disponibles. L'ensemble des réglementations de la BERD comprend un examen et une remise en question dans le cadre d'un cadre PPP moderne. [7] L'autorité doit conserver des dossiers suffisants pour montrer l'éligibilité, l'évaluation, l'égalité de l'information, l'évaluation et les approbations. Un délai de statu quo peut permettre des recours en matière de passation des marchés avant l'exécution du contrat lorsque la loi le prévoit.
17. Construire le scénario hypothétique
Le projet hypothétique est un réseau régional de réutilisation de l'eau représentant un investissement initial de USD 650 million. Le concept associe la modernisation des installations de traitement, le transport, le stockage et l'enlèvement industriel. L'initiateur a identifié le groupe de clients, élaboré une configuration technique et engagé des discussions préliminaires avec les propriétaires fonciers et les fournisseurs d'équipements. Le gouvernement n'a pas approuvé de manière indépendante le besoin, le tarif ou le recours à un PPP.
L'initiateur prévoit de dépenser USD 6.0 million avant la procédure de passation. L'accord de développement plafonne à USD 4.5 million les travaux transférables susceptibles d'être remboursés. Le solde de USD 1.5 million correspond au développement commercial, à la constitution du consortium et aux travaux qui restent exclusifs ou propres à l'offre. Toutes les valeurs sont hypothétiques.
Quatre modèles de passation sont comparés. Le premier ne prévoit aucune récompense pour l'initiateur. Le deuxième rembourse jusqu'à USD 4.5 million de coûts vérifiés si un autre soumissionnaire atteint la clôture financière. Le troisième accorde à l'initiateur un bonus d'évaluation de 3 per cent. Le quatrième lui confère le droit de s'aligner sur la meilleure offre conforme. L'analyse utilise des hypothèses de participation des soumissionnaires et de probabilités d'attribution afin d'illustrer les incitations; elle ne constitue pas une prévision.
Dans le cas supposé d’absence de récompense, l’initiateur a une probabilité de 20 pour cent de gagner et aucune récupération s’il perd. Sa récupération attendue avant profit est donc de USD 1.2 million contre USD 6.0 million dépensé. Avec remboursement, la même probabilité de gain plus USD 4.5 million sur une perte de 80 pour cent produit la récupération attendue de USD 4.8 million avant le profit. Ce calcul exclut la valeur temps, le risque, les taxes et le coût au stade de l'offre.
Les cas de bonus et de droit de contrepartie peuvent améliorer les chances d'attribution du donneur d'ordre, mais l'effet public dépend de la réponse du soumissionnaire. Les hypothèses hypothétiques utilisent quatre offres qualifiées attendues sous remboursement neutre, trois sous bonus et deux sous droit d'égalisation. Ces décomptes sont des entrées de scénario et nécessitent des preuves de marché dans un achat en direct.
| Conception des achats | Probabilité de victoire de l'initiateur | Récupération en cas de perte | Recouvrement attendu de l'initiateur avant bénéfice | Offres qualifiées attendues | Compensation publique visible |
|---|---|---|---|---|---|
| Aucune récompense | 20% | USD 0.0m | USD 1.2m | 4 | USD 0.0m |
| Remboursement vérifié | 20% | USD 4.5m | USD 4.8m | 4 | Jusqu'à USD 4.5m |
| Bonus d'enchère de 3 % | 35% | USD 0.0m | USD 2.1m | 3 | Intégré à l'évaluation |
| Droit de correspondre | 55% | USD 0.0m | USD 3.3m | 2 | Intégré dans un risque de concurrence réduit |
Illustration tout à fait hypothétique. Les probabilités, le nombre de soumissionnaires et les coûts sont des hypothèses et non des résultats observés.
Illustration entièrement hypothétique basée sur le tableau 3. Les valeurs sont des entrées de scénario et une récupération calculée, et non des estimations empiriques.
18. Appliquer un test de risque intégré
L’autorité doit évaluer chaque conception en termes de risque d’origine, de concurrence, d’information, fiscal, juridique et de livraison. Un mécanisme peut protéger les coûts de développement et échouer s’il produit une faible participation des soumissionnaires ou des droits d’information ambigus.
Le risque d’origination concerne la question de savoir si des entreprises crédibles investiront avant l’engagement du gouvernement. Le risque de concurrence concerne l’entrée des soumissionnaires, leurs efforts et leurs prix. Le risque d’information concerne la capacité de l’autorité à divulguer suffisamment d’informations pour des offres comparables. Le risque budgétaire comprend l’indemnisation, le soutien public et le coût d’une faible découverte des prix. Le risque juridique couvre l’autorité, les contestations en matière de passation de marchés et les réclamations en matière de propriété intellectuelle. Le risque de livraison couvre la question de savoir si la solution attribuée reste réalisable et finançable.
Le propriétaire du risque doit disposer d’une action, d’une source de preuves, d’un seuil et d’une voie d’escalade. Par exemple, l’équipe d’approvisionnement peut tester l’appétit des soumissionnaires ; l'équipe juridique peut approuver les droits à l'information ; l'équipe fiscale peut plafonner le remboursement ; et les conseillers techniques peuvent confirmer que les spécifications de sortie ne dépendent pas de matériel exclusif non divulgué.
L'autorité devrait examiner les échecs combinés. Une documentation faible, un appel d'offres court et un droit de contrepartie peuvent interagir pour laisser seul l'initiateur enchérir. Un montant d'indemnisation par ailleurs modeste peut devenir litigieux si l'audit des coûts est effectué après l'attribution. Le test intégré doit donc examiner le système plutôt que des clauses isolées.
| Risque | Propriétaire principal | Preuve | Contrôle proposé | Déclencheur d'escalade |
|---|---|---|---|---|
| Dissuasion de l'origine | Propriétaire de la politique PPP | Qualité des soumissions et commentaires des promoteurs | Politique de droits et de remboursement claire et échelonnée | Les propositions crédibles s'arrêtent avant l'étape détaillée |
| Faible concurrence | Responsable des achats | Sondage du marché et enregistrements des soumissionnaires | Spécification neutre, temps adéquat et récompense limitée | Inférieur au seuil de soumissionnaire approuvé |
| Litige en matière de propriété intellectuelle | Responsable juridique | Registre des droits et analyse des licences | Soumissions notées et accord de développement de projet | Le matériel essentiel ne peut pas être divulgué ni autorisé |
| Coût de développement non vérifié | Responsable financier | Budget, factures et livrables approuvés | Audit indépendant des coûts et de l’utilité | Le coût réclamé dépasse le plafond ou manque de support |
| Exposition fiscale | Ministère des Finances ou équivalent | PFRAM et analyse budgétaire | Approbation des engagements directs et conditionnels | Le coût de l'assistance ou de l'annulation dépasse l'approbation |
| Défi du processus | Autorité de passation des marchés | Dossier de décision et de divulgation | Processus indépendant d’examen et de statu quo | Inégalité de traitement importante ou changement non divulgué |
| Perte de bancabilité | Responsable de la transaction | Commentaires des prêteurs et des soumissionnaires | Valider le noyau du projet et la base de financement commune | Les offres nécessitent un changement de risque important non approuvé |
Cadre original. Les notes doivent être établies à partir de preuves spécifiques au projet.
Notes illustratives originales. Une autorité en direct doit attribuer des notes à l’aide de preuves documentées du projet.
19. Établir une gouvernance et un contrôle du modèle
L'autorité devrait nommer un responsable de processus unique et des rôles décisionnels distincts. Le ministère ou l'agence d'origine peut parrainer le besoin de service. Une unité PPP peut tester le processus et la préparation du projet. Le ministère des Finances ou équivalent approuve l’exposition budgétaire. Une autorité adjudicatrice contrôle la concurrence. Des conseillers indépendants soutiennent l’examen technique, financier et juridique.
Le registre des décisions doit enregistrer la soumission, la sélection, la portée du développement, les droits d'information, l'approbation des coûts, l'évaluation du projet, la procédure de passation des marchés, les communications avec les soumissionnaires, l'évaluation et l'attribution. Chaque dossier doit identifier les preuves prises en compte, les conflits et l'autorité approbatrice.
Les modèles doivent utiliser des hypothèses contrôlées et des sources documentées. Le modèle de l'initiateur peut éclairer le cas de référence, mais l'autorité doit être propriétaire du modèle utilisé pour l'abordabilité, l'approbation fiscale et la comparaison des offres. Un audit de modèle indépendant confirme la cohérence arithmétique et documentaire ; il ne prouve pas les hypothèses relatives à la demande, aux coûts ou aux politiques, sauf si leur portée est spécifiquement définie.
Le registre des coûts doit concilier le budget approuvé, les engagements, les factures, les livrables et l'éligibilité au remboursement. Le registre d'informations doit suivre les droits et la divulgation. Le registre des problèmes doit relier les questions des soumissionnaires aux clarifications courantes et aux modifications apportées aux documents.
La gouvernance se poursuit après l'attribution. L'autorité doit confirmer le paiement de tout remboursement, transfert ou licence du matériel du projet, la clôture du dossier de passation des marchés et la conservation des éléments probants. Les leçons devraient mettre à jour la politique pour les propositions futures.
20. Feuille de route de mise en œuvre
La première étape est la conception des politiques. Le gouvernement devrait définir les objectifs, la portée, les exclusions, les exigences de soumission, les critères d'évaluation, la confidentialité, la responsabilité en matière de coûts, les options d'incitation, les défauts de passation des marchés et le pouvoir de décision. Il devrait consulter les organismes adjudicateurs, les finances, la concurrence, l'audit et les acteurs du marché.
La deuxième étape est la capacité d'admission. L'autorité doit établir un canal de soumission sécurisé, des formulaires standard, des déclarations de conflits, un marquage des informations et une équipe de triage. Il devrait publier des délais et un protocole de contact. Le personnel doit être formé pour éviter les engagements informels.
La troisième étape est la capacité d'évaluation. Les modèles de sélection doivent couvrir le besoin, la priorité, la nouveauté, la viabilité, le soutien et les alternatives. L'autorité devrait avoir accès à des conseillers techniques, juridiques, financiers, environnementaux et fiscaux indépendants. Les propositions retenues devraient recevoir un plan de développement défini.
La quatrième étape est l'accord de développement du projet. Les parties doivent convenir des livrables, des normes, des droits, du plafond des coûts, de l'audit, de la divulgation, de la résiliation et de la procédure d'approvisionnement prévue avant le début des travaux substantiels. Les études d’intérêt public doivent rester contrôlées de manière indépendante.
La cinquième étape est la préparation tendre. L'autorité devrait finaliser l'évaluation et les approbations, tester le marché, créer la salle de données commune et publier le traitement d'origine. La spécification, le contrat, le modèle et l'évaluation doivent utiliser des hypothèses cohérentes.
La sixième étape est la compétition et la clôture. L'équipe d'approvisionnement doit gérer des informations égales, évaluer selon la méthode publiée, observer les procédures de contestation et contrôler les changements de soumissionnaire préféré. La clôture financière devrait déclencher tout remboursement et transfert de droits approuvés.
Un examen périodique des politiques devrait comparer la qualité des propositions, le temps de traitement, les coûts de développement, la participation des soumissionnaires, les défis, les résultats de l'attribution et le service rendu. Ces mesures éclairent la politique ; ils ne prouvent pas à eux seuls la valeur publique.
21. Questions de gestion avant approbation
Les décideurs doivent se demander si la proposition répond à un besoin public vérifié et si ce besoin apparaît dans le plan d'infrastructure. Ils devraient se demander ce qui est véritablement nouveau, ce que le gouvernement peut reproduire et quel droit protégé est essentiel à la solution.
Ils devraient examiner le rôle et les capacités proposés de l'expéditeur. L'origine, le développement, le financement, la construction et l'exploitation nécessitent des preuves différentes. Les conflits et les parties liées doivent être divulgués.
Les questions d'information doivent couvrir la propriété, la confidentialité, la divulgation et l'octroi de licences. La direction doit savoir si les concurrents peuvent recevoir suffisamment d'informations pour préparer des offres comparables et si l'autorité peut conserver le travail si la relation prend fin.
Les questions relatives aux coûts doivent couvrir la portée du développement approuvé, les catégories éligibles, le plafond, l'audit, le payeur et le déclencheur. L’autorité doit comprendre comment le remboursement entre dans le prix ou le budget public.
Les questions de concurrence doivent couvrir la profondeur du marché, le temps de préparation des soumissionnaires, la qualification, la distorsion des incitations, l'évaluation et la réponse à une ou aucune offre. Un marché public qualifié de compétitif nécessite toujours une entrée et des efforts crédibles.
L'approbation finale doit identifier la protection du donneur d'ordre choisie, les alternatives rejetées, les risques juridiques et fiscaux restants et les preuves étayant la voie d'approvisionnement. La direction doit être en mesure d'expliquer la décision aux soumissionnaires, aux auditeurs et au public à partir du même dossier.
22. Conclusion
Une proposition non sollicitée peut créer de la valeur publique lorsqu’elle identifie un besoin crédible ou une solution que le gouvernement n’a pas préparée. Son origine ne supprime pas les obligations de l'autorité de planifier, d'évaluer, d'approuver et de réaliser le projet. La valeur d'origine légitime devrait être protégée par des droits et une compensation définis plutôt que par une attente informelle d'attribution.
Le processus le plus solide sépare les étapes et les classes d'informations. Les soumissions initiales bénéficient d’une confidentialité déclarée. Le développement détaillé se déroule dans le cadre d’un accord écrit. Le travail transférable peut donner droit à un remboursement plafonné et audité. Les preuves d’intérêt public restent contrôlées de manière indépendante. La concurrence utilise une salle de données commune, un temps suffisant, des critères publiés et une incitation limitée et divulguée à l'initiateur.
Les droits d’appariement et de négociation directe nécessitent une justification exceptionnelle car ils peuvent réduire la participation des soumissionnaires et la découverte des prix. Le remboursement des frais et la présélection automatique peuvent offrir une protection plus transparente lorsque la loi le permet. La conception finale doit suivre des tests de marché, une analyse fiscale, des conseils juridiques et des preuves spécifiques au projet.
Le cadre présenté dans cet article trace la voie depuis l’initiative privée jusqu’à un contrat public défendable. Ses calculs sont hypothétiques et illustrent uniquement la mécanique.
Sources
- Groupe de la Banque mondiale et Fonds de conseil en infrastructures publiques-privées, Lignes directrices pour la gestion des propositions non sollicitées dans les projets d'infrastructure, Volume II, 2017, consulté le 16 septembre 2026. Lire la source principale
- Groupe de la Banque mondiale et Fonds de conseil en infrastructures publiques-privées, Lignes directrices pour la gestion des propositions non sollicitées dans les projets d'infrastructure, volumes I à III, consultés le 16 septembre 2026. Lire la source principale
- Organisation de coopération et de développement économiques, Infrastructure Governance, consulté le 16 septembre 2026. Lire la source principale
- Commission des Nations Unies pour le droit commercial international, Guide législatif de la CNUDCI sur les partenariats public-privé, 2019, consulté le 16 septembre 2026. Lire la source principale
- Commission des Nations Unies pour le droit commercial international, Guide législatif de la CNUDCI sur les partenariats public-privé, texte intégral, édition 2021. Lire la source principale
- Fonds monétaire international et Groupe de la Banque mondiale, Public-Private Partnerships and the PPP Fiscal Risk Assessment Model, consulté le 16 septembre 2026. Lire la source principale
- Banque européenne pour la reconstruction et le développement, PPP Regulatory Guidelines Collection, 2024, consulté le 16 septembre 2026. Lire la source principale
- Gouvernement de l'Ontario, Lignes directrices pour la soumission et l'évaluation des propositions non sollicitées, consulté le 16 septembre 2026. Lire la source principale
- Groupe de la Banque mondiale, Defining Clear Policy and Processes for Unsolicited Proposals, consulté le 16 septembre 2026. Lire la source principale
- Organisation de coopération et de développement économiques, Partenariats public-privé infranationaux, 2018. Lire la source principale
